新农村建设中房屋拆迁的法律考量

新农村建设是党在十六届五中全会提出的重大历 史任务，具有重大的历史意义和现实意义。在党和政 府的领导下，各地群众发挥自身的积极性和创造性， 开展新农村建设，取得了巨大的成绩。农村的经济发 展了，农民的生活水平提高了，农村的村容村貌改善 了。但在新农村建设中，也存在一些不和谐之处。如 有些地方在不具备条件的情况下，不顾农民的意愿， 强行将农民的房屋拆除，要求农民在规划区内选择新 址另建新房，以实现农村住房的整齐划一。但是，并 不是所有农民都有经济能力“拆旧建新”，也不是所有 的农村集体经济组织都有资金来补偿拆迁农民。在此 情况下，不少农民对新农村建设产生新看法，丧失了 起初的热情。当有些地方强行拆除农民的房屋时，不 少农民对此表示抗拒。如何从法律的角度认识新农村 建设中的房屋拆迁行为?如何让新农村建设合法有序 地开展?新农村建设的进一步推进迫切要求回答这些 问题。
  一、农村建设中房屋拆迁的特征及性质定位这里的新农村建设中的房屋拆迁是指在新农村建设中，农村集体经济组织为了实现“村容整洁”而对
在统一规划之外农民的房屋予以拆迁的行为。可见，新农村建设中的房屋拆迁具有以下特征:
第一，房屋拆迁的目的是为了实现新农村建设的 目标。“村容整洁”是新农村建设的目标之一。这个目 标的实现有利于给集体经济组织的所有成员提供良好 的居住环境。因此，新农村建设中的房屋拆迁是为实 现公共利益的行为。
  第二，房屋拆迁人是农民所在地的农村集体经济组织，被拆迁人是被拆迁房屋的主人，也是拆迁人的内部成员。这一特征是新农村建设房屋拆迁与其他类型的房屋拆迁的重要区别。而因土地征用而拆迁农民房屋的拆迁人是国家或代表国家的政府。
第三，被拆迁的房屋是位于农村的农民的房屋。 这个房屋是建立在集体经济组织所有的宅基地之上 的。这是新农村建设中房屋拆迁与城市房屋拆迁在对象方面的一个显著区别。
   从上可知，新农村房屋拆迁发生在进行新农村建设的农村集体经济组织和集体经济组织内部成员之 间。作为农村自治组织的农村集体经济组织本身并不 掌握公权力，若没有得到国家行政主体的委托，在与 其内部成员的房屋拆迁关系中，是以民事主体的身份 出现的。而房屋是农民的合法财产，是受宪法和法律 保护的。这就决定了新农村建设中，若集体经济组织 没有得到有权部门的委托，是不能采用强制手段强迫 农民拆迁房屋的。
    那进行新农村建设的农村集体经济组织是否得到 了有关部门的委托呢?让我们看有关部门是否将新农 村建设的村庄规划权赋予农村集体经济组织。《中共中 央 国务院 关于推进社会主义新农村建设的若干意 见》(以下简称《意见》)第 30 点规定:加强对社会主 义新农村建设工作的领导。......各级党委和政府要从 战略和全局的高度出发，把建设社会主义新农村作为 一件大事，真正列入议事日程，切实加强领导，明确 工作重点，每年为农民办几件实事。可见，各级党委 和政府是新农村建设的组织者和宏观领导者。同时《意 见》明确规定了各级政府享有村庄的规划和整治权。 《意见》第十七点规定:......各级政府要切实加强村 庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄 治理试点;......加强宅基地规划和管理，大力节约村 庄建设用地。从这规定看来，新农村建设中农民房屋 被拆迁看似因为政府进行村庄规划的行政行为引起 的。但政府行使的村庄规划和整治权在实践中仅仅是 村庄规划的审批权，而不是规划的制定权。因为政府 的建设资金有限和政府进行新农村建设的经验不足， 为保证新农村建设的成效，新农村建设只能试点进行。 这就要求农村经济组织先对本村的建设做出规划，然 后上报给有权政府部门审批。如《中共江西省委 江西 省人民政府关于推进社会主义新农村建设的实施意 见》第 11 点规定:...以乡镇为单位，搞好乡镇所在地、 行政村、自然村规划。...县(市、区)要加强对村镇 规划的指导和管理，建立“村庄自愿申请、乡镇审核批准、县里统一备案”的自然村新村建设申报制度。 自然村新村建设申报要充分尊重群众意愿，经村民会 议或村民代表会议讨论通过，乡镇审核批准后才能开 始实施。严禁未规划先建设、边规划边建设、违反规 划乱拆乱建等现象。这说明，在新农村建设中，农民 房屋拆迁中实际存在两种关系:一是农村集体经济组 织申请新农村建设项目，进行本村农民房屋建设规划; 二是地方政府对农村集体经济组织的申报的新农村建 设项目进行审核，对新农村建设的房屋规划进行指导。 政府的审核和指导行为明显不是授予农村集体经济组 织村庄规划权的行为，而是行政许可和行政指导行为。 若政府将村庄规划委托给农村集体经济组织，则无须 在经过政府的审核和批准。在这行政许可中，政府是 实施行政许可的主体，农村集体经济组织是被许可人。 而房屋被拆迁的农民，则和这种行政许可没有直接的 关系。从理论上说，农民的房屋被拆迁，是因集体经 济组织为公共利益收回农民的宅基地使用权所致。并 且，农民的房屋被拆迁，还具有一定的自愿性。因为 农村集体经济组织及其成员大多希望其报批的村庄整 治规划能获得批准，以获得改善其村庄物质条件的各 种资金扶持。因此，我们可以得出:拆迁农户的房屋 是申请进行新农村建设的集体经济组织在尊重民意的 基础上为公共利益而实施的民事行为。
    既然集体经济组织是以民事主体的身份来拆迁农 户的房屋的，那拆迁人和被拆迁人之间的房屋拆迁关 系是什么性质的法律关系呢?根据新农村建设村庄规 划的形成过程，我们可推定:该规划是在尊重了被拆 迁人的意愿，在取得了他的同意的基础上进行的。此 时，这种农户房屋拆迁关系是合法的房屋拆迁合同关 系。但在现实中，村庄规划的制定往往没经过被拆迁 农户的同意。因为经村民会议或村民代表会议讨论的 村庄规划并不一定能反映房屋拆迁农户的意愿。此时， 农村集体经济组织拆迁农户房屋行为的合法性就需要 具体分析。
    二、新农村建设中房屋拆迁的合法性考量
    下面我们就农村集体经济组织的这种行为的合法性展开分析。
第一，若农村集体经济组织仅依新农村建设的有 关文件强制拆迁农户的房屋，此行为则为非法行为。 此时，农村集体经济组织拆迁农户房屋的法律是《中 共中央 国务院 关于推进社会主义新农村建设的若干 意见》和各省、直辖市、自治区以及地级市的党委、 政府联合发布的有关新农村建设的文件。但公民的合 法财产受到我国宪法和法律保护。我国《宪法》第十 三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依 照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为 了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有 财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《民法》 第 七十五条第二款也规定:“公民的合法财产受法律保 护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非 法查封、扣押、冻结、没收。”这说明，若拆迁农民房 屋的行为不是“依照法律规定对公民的私有财产实行 征收或者征用并给予补偿”，那就是非法行为。因为宪 法具有最高的效力。《中共中央国务院 关于推进社会 主义新农村建设的若干意见》和各省、直辖市、自治 区以及地级市的党委、政府联合发布的有关新农村建 设的文件若与宪法相冲突，则相冲突的部分无效。然 而，拆迁农民房屋的行为并不是“依照法律规定对公 民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的行为。 因为政府对农村村庄规划的审核和指导行为虽然是行 政许可和行政指导行为，但行政相对人是农村集体经 济组织。政府的行政许可和行政指导和被拆迁人并没 有直接的联系。因此，农村集体经济组织仅依新农村 建设的有关文件强制拆迁农户的房屋是非法的。
    第二，若农村集体经济组织以因公共利益的需要 而收回农村集体经济组织的宅基地为由，在给予农户 合理补偿的前提下要求农户拆除宅基地上的房屋，则 是合法的。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条 第一款规定:有下列情形之一的，农村集体经济组织 报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用 权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需 要使用土地的;(二)不按照批准的用途使用土地的; (三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照 前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的，对 土地使用权人应当给予适当补偿。新农村建设是一项 关系全体集体经济组织成员的利益的公共事业。因此， 农村集体经济经过县级人民政府的批准，可以收回农 民的宅基地使用权。但是，应当给原有宅基地使用权 人予以合适的补偿。
    综上所述，在现有的法律体系中，新农村建设中 拆迁农民的合法性行为可以分为两类:一是和被拆迁 农民就房屋拆迁达成协议的行为;二是依据我国《土 地管理法》，在以公共利益为由收回农民宅基地使用权 的前提下拆迁农民的房屋的行为，但必须给予农民恰 当的补偿。这为分析和解决新农村建设房屋拆迁中存 在的问题提供了依据。
    三、新农村建设房屋拆迁存在的问题及其完善新农村建设是一项关系农村集体经济组织全体成员公共利益的事业。绝大部分村民是支持新农村建设
的。但是，农村集体经济组织在执行村庄规划、拆迁农民的房屋时还存在的不少问题，使得不少村民对新农村建设才产生一定的看法。主要体现在:
第一，制定村庄房屋整治规划、将个别村民的房 屋列入拆迁范围，没有充分听取村民的意见，也没有 充分做好利害关系人的思想工作。有些农村经济组织 的村庄整治规划，仅仅由农村集体经济组织中选择的 一些较有威望的村民组成的“理事会”制定。这些理 事会的成员虽然具有一定的代表性，但并不一定能代 表所有村民的利益。并且，这些理事会成员或新农村 建设的负责人为尽快取得新农村建设“立项”，或应付 上级的政府部门的检查，往往是先将农户的房屋列入 拆迁的范围，事后才通知被拆迁的村民。
  第二，农村集体经济组织拆迁村民的住房没有履行法律程序。按照我国《土地管理法》规定，农村集体经济为公共利益收回其成员的宅基地使用权，应该经过原审批部门的批准。但是，在新农村建设中，很多农村集体经济组织并未办理相关的审批手续。即使办理了，也未将相关的审批文件出示给利害关系人。这使得农村集体经济组织拆迁其成员的房屋缺乏相应的法律基础。
第三，农村集体经济组织拆迁村民的房屋没有给 予适当的补偿，使农民的利益受到不合理的损失。很 多农村集体经济组织本身并没有多少资金积累。为了 获得上级给予的新农村建设的资金和物质支持，改善 本村的物质生活环境，也会利用本村的现有条件申请 新农村建设立项。但是，当新农村建设发展到实施村 庄整治规划阶段要村民拆迁房屋时，又没资金给予被 拆迁村民合适的补偿。这给农民造成了不合理的损失， 增加了农民的负担。
  上述问题使得农民产生抗拒心理，损害了农民的合法利益，最终延缓了新农村建设的进程。若被拆迁的农民没有钱建新房，又没有得到合理的补偿，那该农民全家住在哪里?这给房屋被拆迁的农民增加巨大的经济压力和精神负担。在这些问题得不到解决的情况下，农民自然就会产生抗拒心理，甚至会采用过激的行为来抗拒房屋拆迁。这使农村产生新的矛盾，给农村带来了新的不稳定因素，最终影响新农村建设的进程。因此，为推进新农村建设的顺利开展，必须采取有效的措施，解决房屋拆迁中存在的问题。我们认为，可以从以下几个方面入手:
  第一，增强新农村建设中政府领导部门的有关法律知识的培训，使他们能够引导农村集体经济组织依照法定的程序开展新农村建设。首先，在指定村庄整治规划时要充分体现民意，尤其是要充分听取利害关系人的意见。其次，农村集体经济组织要以因公共利益收回宅基地使用权的名义来拆迁农户的房屋，依照我国的《土地管理法》向有权部门办理审批手续，并将相关的审批文件出示给农户。这在程序上保证了新农村建设中房屋拆迁依法进行。
第二，加强地方人大、人民检察院等法律监督部 门对新农村建设的法律监督，纠正新农村建设中的违 法违规行为，保证新农村建设能够在法治的轨道开展。 由于地方基层政府和农村经济组织中负责新农村建设 的人员的法律素质低，法律意识薄弱，在新农村建设 中，时常做出一些违反法律、损害农民利益的决议。 因此，为维护农民的合法利益，一方面要加强他们的 法律素质培训，另一方面有关部门要加强对新农村建 设的法律监督。
第三、制定《农村房屋拆迁法》，为新农村建设房 屋拆迁提供补偿标准。新农村建设中，农民房屋拆迁 是进行村庄整治、实现“村容整洁”的必经途径。但
我国现有法律体系中没有调整农村房屋拆迁的相应法 律规范。我国《土地管理法》虽然涉及农村集体土地 使用权回收，但没有对到集体土地上的房屋关系进行 调整。我国的《城市房屋拆迁管理条例》也仅仅适用 城市房屋拆迁关系，不适用农村的房屋拆迁关系。调 整农村房屋拆迁关系的法律的缺位，使得农村房屋拆 迁工作依据无门、政策前后矛盾、补偿标准混乱等现 象的相续发生。因此，全国人大和国务院有关部门应 当尽快对有关拆迁的法律法规进行全面的审 查 ， 按 照宪法和相关法律的要求，及时修改或废止一 些过时的涉及农村房屋拆迁的具体法律法规，制定《农 村房屋拆迁法》或类似的法律规范，用来规范房屋拆 迁行为，对农村房屋拆迁的补偿原则、补偿方式、补 偿标准、征用程序、法律责任做出合理的规定，使农 村房屋拆迁行为依法进行。
最后、加快农村集体经济发展，增加农村集体资 金积累，为新农村建设提供资金支持。在新农村建设 中，农户为何对新农村建设的房屋拆迁有抗拒心理? 在很大程度上是因为农村集体经济组织不给农户合理 补偿，使农户的合法利益受到损失，增加了农户的负 担。那农村集体经济组织为何不依法给农户补偿?因 为农村集体组织没有公共资金积累，没有补偿能力。 但新农村建设已立项，上级政府部门又在督促新农村 建设的进程。所以，农村集体经济组织只有先强制拆 迁农户的房屋。但很多农村集体组织把大部分的精力 都集中在“村容整治”方面，而没有考虑如何发展农 村集体经济，带领农民脱贫致富，增加集体资金积累。 这就使得新农村建设缺乏持续的物质支撑，最终影响 新农村建设进程的推进，也影响新农村建设目标的全 面实现。因此，解决新农村建设中房屋拆迁所面临的 问题、推进新农村建设的最根本的思路是，农村集体 经济组织要改变新农村建设发展中仅仅进行村庄整治 的新农村建设模式，将主要精力投入到发展农村集体 经济、增加农村公共资金积累，以提高农民生活水平， 最终全面实现新农村建设目标。