最高法院判例： 咨询，还是貌似咨询？

【裁判要旨】

政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述，这是为了便于行政机关准确及时地寻找并提供申请人所需要的政府信息。对于政府信息内容的描述，应当达到行政机关能够清楚分辨的程度，如果描述过于笼统，行政机关也应当以要求补正等方式提供必要的帮助。实践中，经常遇到一些类似于咨询的信息公开申请，对此不宜一概以不属于政府信息公开申请或者以需要汇总、分析、加工为由予以拒绝。对于貌似咨询，实质是要求行政机关提供政府信息，且对所涉及事项进行了具体描述的，应当予以受理，或者在告知其补正完善之后予以受理。
【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5759号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）闫水旺，男，1950年1月2日出生，汉族，住河南省郑州市中原区。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原西路233号。

法定代表人程志明，该市人民政府市长。

再审被申请人（一审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。

法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。

再审申请人闫水旺因诉郑州市人民政府政府信息公开及河南省人民政府行政复议决定一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1618号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：闫水旺系郑州市中原区须水镇庙王村村民。2015年8月18日，闫水旺填写了3份政府信息公开申请表，申请公开政府信息分别为：1.市政工程中原西路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地宅基地房过渡款是否足额到位，请明细账告知。2.市政工程中原西路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地宅基地房屋面积是多少，过渡费是谁出的，过渡期是多少个月，每平米每月是多少，每月支付庙王过渡费总额是多少。3.2012年4月市政工程中原路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地是征收，还是租用。2015年8月20日，闫水旺向郑州市人民政府信息公开办公室邮寄了3份政府信息公开申请表。2015年9月7日，郑州市人民政府作出1份政府信息公开答复书并向闫水旺邮寄送达，郑州市人民政府认为依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条等规定，闫水旺提出的3项申请内容，属于具体事项咨询，有关情况闫水旺可向中原区政府咨询，并告知了咨询电话。2015年9月15日，闫水旺向河南省人民政府申请行政复议。2015年10月27日，河南省人民政府作出豫政复决〔2015〕655号行政复议决定，认为郑州市人民政府在收到政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，符合《政府信息公开条例》的相关规定，维持郑州市人民政府2015年9月7日作出的政府信息公开答复书。闫水旺不服提起诉讼，请求撤销郑州市人民政府信息公开答复及河南省人民政府行政复议决定，限期责令郑州市人民政府履行法定职责。

河南省新乡市中级人民法院一审认为：闫水旺系郑州市中原区须水镇庙王村村民，其要求公开的信息涉及该村的土地被征用及补偿、补助费用的发放、使用情况，与本案存在法律上的利害关系。依据《政府信息公开条例》第四条的规定，郑州市人民政府具有受理和处理向其提出政府信息公开申请的法定职责，郑州市人民政府职权依据充分。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。《政府信息公开条例》第十一条规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。本案中，闫水旺向郑州市人民政府申请政府信息公开，涉及郑州市中原区须水镇庙王村土地征用、房屋搬迁过渡期限和过渡费用发放使用情况，属于主动公开的信息。郑州市人民政府作为案涉征收土地组织实施主体，对于履行职责过程中制作或获取的信息，应当主动向公众公开，告知闫水旺获取该政府信息的方式和途径。郑州市人民政府认为闫水旺申请事项属于咨询，向闫水旺作出的答复主要证据不足，应予撤销。河南省人民政府作为复议机关，维持了郑州市人民政府的原行政行为，在审查原行政行为合法性同时，一并对本案案涉复议程序合法性进行审查。经审查，河南省人民政府复议程序符合法律规定，并未侵犯闫水旺合法权益，且闫水旺对河南省人民政府复议程序未提出争议。综上所述，郑州市人民政府作出本案被诉原行政行为主要证据不足，应予撤销。河南省人民政府复议程序合法，复议决定维持原行政行为，人民法院撤销原行政行为，复议决定应予撤销。闫水旺的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第三款的规定，作出（2015）新中行初字第00161号行政判决，撤销郑州市人民政府于2015年9月7日作出的政府信息公开答复书；撤销河南省人民政府豫政复决〔2015〕655号行政复议决定；责令郑州市人民政府重新作出行政行为。

郑州市人民政府不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明事实一致。

河南省高级人民法院二审认为：（一）郑州市人民政府并非涉案信息的公开主体。1.郑州市“两环三十一放射”道路绿化提升工程建设指挥部《关于印发郑州市“两环三十一放射”道路绿化提升工程目标任务书的通知》（郑绿指〔2012〕1号文件），由闫水旺和郑州市人民政府在一审法定举证期限内提交，两方当事人对该文件的真实性、合法性均无异议，且该文件在内容上与待证事实也即涉案信息是否为郑州市人民政府制作或保存具有关联性，可以作为证据采信。从上述文件内容可知，郑州市人民政府将两环十五放射道路绿化提升工程涉及中原西路段的拆迁、征租地工作，确定由中原区人民政府负责。因此，闫水旺要求公开的市政工程中原西路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地房屋相关征迁工作中的信息，不能证明系郑州市人民政府履行行政管理职责过程中制作或获取的政府信息。故郑州市人民政府在被诉答复中告知闫水旺可以向中原区人民政府咨询，并告知联系电话，已经适当履行了《政府信息公开条例》规定的告知和说明义务，符合《政府信息公开条例》关于能够确定政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式的规定。2.一审认定郑州市人民政府为本案涉及的征收土地组织实施主体，进而认定郑州市人民政府应当主动公开中原区须水镇庙王村土地征用、房屋搬迁过渡期限和过渡费用发放使用情况，缺乏必要的事实和法律依据。本案并无证据显示郑州市人民政府对两环十五放射道路绿化提升工程涉及中原西路段的土地组织实施了征收、征用或房屋拆迁安置补偿工作，闫水旺申请公开的相关信息不能证明属于郑州市人民政府主动公开的政府信息范围。（二）闫水旺申请事项并非完全属于信息公开申请。《政府信息公开条例》规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关只提供已经存在的信息，不因申请人请求而负担对信息进行汇总、加工、分析而制作信息的义务。本案中，闫水旺要求郑州市人民政府答复市政工程中原路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地宅基地房过渡费是否足额到位，土地是征收还是征用等信息，明显属于咨询事项而非法定的政府信息公开事项。综上，郑州市人民政府被诉答复并无不妥，河南省人民政府复议决定予以维持亦无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决撤销新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第00161号行政判决；驳回闫水旺要求撤销郑州市人民政府2015年9月7日作出的政府信息公开答复，限期责令郑州市人民政府履行法定职责，撤销河南省人民政府豫政复决〔2015〕655号行政复议决定的诉讼请求。

闫水旺向本院申请再审称:再审申请人申请的政府信息，涉及本村集体土地的征收征用房屋搬迁过渡期及费用发放使用情况等，属于市、县级人民政府主动公开的信息，郑州市人民政府是征收土地的组织实施主体，对于履职过程中制作或获取的信息，应当掌握并公开。二审法院忽视郑州市人民政府是征收土地的实施主体，认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销二审判决，维持一审判决；责令再审被申请人依法履职，重新作出政府信息公开答复，并依法追究违法行为人的法律责任。

本院认为：按照《政府信息公开条例》第二十条第二款的规定，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述，这是为了便于行政机关准确及时地寻找并提供申请人所需要的政府信息。对于政府信息内容的描述，应当达到行政机关能够清楚分辨的程度，如果描述过于笼统，行政机关也应当以要求补正等方式提供必要的帮助。实践中，经常遇到一些类似于咨询的信息公开申请，对此不宜一概以不属于政府信息公开申请或者以需要汇总、分析、加工为由予以拒绝。对于貌似咨询，实质是要求行政机关提供政府信息，且对所涉及事项进行了具体描述的，应当予以受理，或者在告知其补正完善之后予以受理。本案中，再审申请人在政府信息公开申请表中所描述的内容，明显指向中原西路十七放射工程中原区须水办事处庙王村土地房屋相关征迁工作中的信息，郑州市人民政府简单地将其定性为咨询，有所不当。

但是，一审法院就此将郑州市人民政府的政府信息公开答复予以撤销，并责令其重新作出答复，也失之于简单。《政府信息公开条例》第十一条虽然规定，设区的市级人民政府重点公开的政府信息应当包括“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，但有没有公开职责是一回事，是不是真的实施了相关行为、是不是真的制作保存了相关政府信息，却是另一回事。根据郑州市人民政府在一审法定举证期限内提供的郑州市“两环三十一放射”道路绿化提升工程建设指挥部《关于印发郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程目标任务书的通知》（郑绿指〔2012〕1号文件），郑州市人民政府将“二环十五放射”道路绿化提升工程涉及中原西路段的拆迁、征租地工作，确定由中原区人民政府负责。按照《政府信息公开条例》第十七条关于“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，在郑州市人民政府将该项目征收补偿工作确定由中原区人民政府负责的情况下，如果该项目发生了征收补偿事宜，则制作、保存、公开相关政府信息的职责就应当属于中原区人民政府。郑州市人民政府虽然将政府信息公开申请定性为咨询欠妥，但还是履行了告知再审申请人找中原区人民政府咨询的义务，二审法院据此撤销一审判决，驳回再审申请人的诉讼请求，符合法律规定。再审申请人主张二审法院认定事实不清、适用法律错误，依法不能成立。

综上，再审申请人闫水旺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人闫水旺的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　董保军

二〇一七年十二月二十九日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　张　兰